과제1
지금 대통령제는 내각제로 바뀌었을까?
권력구조에 대한 끊임없는 논쟁, 제왕적 대통령제의 병폐, 남북통일을 준비하는 권력구조의 향방은?
정치적 목적이래 추진되는 권력구조 개편이 아니라 진정한 미래를 준비하는 권력구조는?
그리고 개헌은 어떤 방향으로 어느 범위까지?

대통령제 개헌의 필요성과 그 방향성에 대한 고찰

달려라하니 | 조회 수 679 | 2017.02.04. 15:23

대통령제 개헌의 필요성과 그 방향성에 대한 고찰

 

<차 례>

서론

 

현행 대통령제에 대한 고찰

1) 대통령 단임제로 인한 책임성결여

2) 선거주기의 불일치에 따른 국정의 불안과 비효율성

3) 정치적 소수파 대통령으로의 이행

4) 분점정부의 빈번한 출현

 

3. ‘4년 중임 대통령제’ 도입의 필요성과 기대효과

 

4. 결론

 

 

1. 서론

 

한국의 대통령제는 건국 이래 가장 오랜 국가 운영 제도로서 정착되었다. 그러나 현재의 대통령제는 제왕적 대통령제, 권위적 대통령제 등 그 제도적 한계를 지적하는 의견들이 다양하게 제시되고 있다. 한국의 대통령제는 우리 시정에 가장 알맞은 제도가 확립되었다기보다는 당시의 상황에 따라서 작위적으로 만들어지고 그때그때 수정된 측면이 강하다.

또한 정치적 득실에 따라 대통령제가 여러 번 수정이 거쳐짐으로 인해서 기존의 모습과는 다르게 많이 와전되고 변형된 것이 사실이다. 충분한 국민적 합의와 숙고를 거치지 못하고 제도변화가 이루어지다 보니 다양한 문제점들을 본질적으로 내재하고 있다.

 

이러한 측면에서 현 제도의 수정 보완에 대해서 4년으로의 대통령 임기단축과 중임허용, 대선과 국회의원의 총선거 시기 일치, 총리제 철폐, 국회의원의 국무위원 겸직 금지 및 국회의 국무위원 해임건의권 폐지, 부통령제의 도입 등이 논의 되고 있다. 본 글에서는 이 중에서 4년으로의 대통령 임기단축과 중임허용을 중심으로 살펴보고자 한다.

 

2. 현행 대통령제에 대한 고찰

 

민주주의가 성숙한 우리 현실에서 과거 특정 대통령의 장기 집권이나 권력독점과 같은 헌정질서의 파괴행위는 더 이상 불가능하다. 따라서 특정 대통령의 장기집권과 권력의 독점현상을 극복하는데 초점을 둔 현행 헌법상의 권력구조는 민주화 이후 변화한 시대적 상황에 효과적으로 대응하지 못하여 대통령의 효율적인 국정운영을 어렵게 하고 있다. 이러한 상황에서 먼저 1987년 민주화와 함께 지속되고 있는 우리 대통령제의 문제점을 살펴보도록 하겠다.

 

1) 대통령 단임제로 인한 책임성 결여

한국의 현행 단임 대통령제는 탈권위주의를 통하여 민주주의의 공고화를 유도하려는 목적이 있었지만, 임기 후임에 권력누수 현상을 심화시켜 중임제보다 상대적으로 책임정치를 구현하기 어렵게 만드는 단점이 있다. 이러한 대통령 단임제의 한계에서 한국의 역대 대통령들은 민의와 민심에 관심을 기울이기 보다는 짧은 정책적 시각을 가지고 정부 요직에 측근인사를 배치하여 독선적이고 독단적으로 국정을 운영하여 왔다.

특히, 그동안 한국 정치체제에서 대통령이 새로이 선출될 때마다 예외 없이 집권당이 다시 만들어지는 추세를 보여 왔다. 이에 따라 대통령의 소속정당에 정치적 책임성을 추궁하는 ‘회고적 투표’가 불가능하여 정치적 책임을 묻기가 어려웠다. 궁극적으로 대통령 단임제의 책임성 저하문제는 국정운영의 주도권이 국민과 국회에 대해서 정치적 책임을 지지 않는 대통령 일인에게 집중되기 때문이다. 즉, 현재의 단임 대통령제 아래에서는 권력이 대통령 일인에게만 집중되어 그에 따른 권위주의정치와 부패의 악순환이 재현될 가능성이 높고, 국가정책의 연속성과 일관성 확보가 어려워 책임정치의 구현이 어렵다.

 

2) 선거주기의 불일치에 따른 국정의 불안과 비효율성

현재 우리나라의 현행법은 5년의 대통령 임기동안 2번의 국회의원선거와 1번의 지방선거 또는 2번의 지방선거와 1번의 국회의원선거뿐만 아니라 대통령선거 및 각종 보궐선거 등 약 4-6차례 정도의 선거관리를 해야 하는 소위 ‘선거정국의 상시화’로 인해 국정의 불안과 비효율성을 초래하기 쉽다. 특히, 이러한 선거주기 불일치 현상은 한국에서 다당정치를 기반으로 하는 정당정치 현실에서 군소정당의 난립을 불러와 분점정부의 출현을 용이하게 한다. 특히, 대통령은 그의 임기 중반에 국회의원선거와 지방선거를 실시해야하기 때문에 집권당의 선거 승리에 집착한 나머지 그가 추진하던 개혁을 약화하거나 정책의 방향성을 수정하기도 한다.

 

3) 정치적 소수파 대통령으로의 이행

민주화 이후 노태우 대통령부터 박근혜 대통령까지 평화적인 정권교체를 이룩하였음에도 불구하고 우리 사회의 다양한 사회적 갈등은 해소될 기미는 보이지 않고 오히려 심화되고 있다. 특히, 과거 영남과 호남으로 대표되던 지역적 갈등이 민주화 이후 영남, 호남, 충청 등으로 세분화 되었을 뿐만 아니라 보수와 진보의 치열한 이념적 대립과 함께 민주화 이전에는 없었던 청년층과 노년층의 세대갈등, 남성과 여성의 성별갈등 등 다양한 사회적 갈등이 대두되었다. 이러한 사회적 갈등의 심화는 역으로 국민들의 정치에 대한 무관심을 높여 민주화 이후 대통령 선거의 투표율을 지속적으로 하락시켰다.

 

결과적으로 투표율과 득표율을 종합적으로 고려했을 때 민주화 이후 우리 대통령들은 국민전체의 30.6%~34.6%정도의 지지를 얻은 정치적으로 ‘소수파 대통령’이다. 또한 국회의원선거의 경우도 투표율이 급감하면서 분점정부를 양산하였다.

 

아울러 유효정당의 수를 줄이는 효과가 있는 것으로 알려진 ‘단순다수제’ 선거방식에 기초한 과거 한나라당과 민주당으로 이분되던 우리의 정당체제는 지역대립의 세분화와 이념갈등의 다양화에 기인하여 현재 무수히 많은 ‘정당의 춘추던국시대’를 불러왔다.

 

결국 민주화 이후 우리나라의 지역성을 대표하는 영남, 호남, 충청의 세 지역은 문화적, 역사적 전통뿐만 아니라 차별적인 사회경제적 발전, 정치인들의 동원전략과 같은 다양한 요인들에 의해 독자적인 정치 단위로 발전하였고, 여성의 활발한 사회참여와 노동자 정당의 출현 및 인터넷 정치의 영향은 민주화 이후 한국 대통령과 국회의 지지세력 분산을 불러와 과거 제왕적 대통령이라 불리던 우리의 대통령을 정치적 소수파 대통령으로 변화시켰다.

 

4) 분점정부의 빈번한 출현

1988년의 국회의원선거가 끝나고 민주화 이후 최초로 여소야대 즉 분점정부가 등장하자 언론과 여론은 환영하면서도 이러한 분점정부의 구조가 대통령의 효율적인 국정운영에 어떤 영향을 미칠지 적지 않은 우려를 표명하였다. 한국에서 분점정부의 대두 원인은 양당제가 아닌 다당제를 유지하고 있는 우리 정당정치 현실에서 지역주의에 기초한 다당제가 대통령제와 결합하여 대통령 선거에서 정당간의 연합을 불가능하게 하기 때문이라는 지적이 지배적이다.

 

분점정부와 국정운영의 효율성 관계에 대한 이론적 논의는 긍정적인 의견과 부정적인 의견이 공존하고 있어 민주화 이후 빈번하게 대두된 분점정부 현상이 한국의 권력구조에 바람직한 것인가? 아니면 그렇지 못한 것인가를 판단하기는 쉽지 않은 문제이다. 일반적으로 분점정부에 대해 부정적인 학자들은 분점정부가 통치구조에 큰 결함을 야기한다고 주장한다.

 

반면, 분점정부가 대통령제에 대한 강력한 통제수단이 될 수 있다고 주장하는 긍정적인 의견도 다수이다. 특히, 국내 학계에서 분점정부를 바라보는 시각은 부정적인 시각이 지배적으로 분점정부는 국가의 효율적인 정책수행을 어렵게 하는 근본적 문제점을 제공한다는 것이다. 물론, 대통령제에서의 분점정부는 의회와 행정부의 상호견제와 감독 기능을 고취시켜 법률 제정의 안정성을 높이며, 정부의 책임성을 강화시키고, 정책의 효율성을 높여주는 순기능을 가지고 있다. 그러나 분점정부의 이러한 순기능이 잘 작동하기 위해서는 대통령 또는 행정부 관료가 개별적으로 의원들과 접촉하여 특정 입법안과 정책에 대해 전략적 제휴가 가능 하여야 한다.

 

하지만 협상과 협력이 정치문화가 부재한 한국에서 여야간의 대화를 통한 타협과 절충으로 분점정부의 한계를 극복하기는 쉽지 않아 보인다. 이러한 이유에서 민주화 이후 우리 대통령들은 인위적인 정계개편을 통해 분점정부를 ‘여대야소’ 즉, ‘통합정부’화 하려는 시도를 수차례 시도하였다. 결국 우리나라의 정당 정치는 ‘강한 지역주의’와 ‘엄격한 정당규율’을 바탕으로 하기 때문에 이에 기초한 대통령의 국정운영은 효율성이 저하 될 수밖에 없는 현실이다. 그러므로 한국에서 분점정부는 책임의 소재를 불명확하게 하고 대부분의 주요 정책 이슈를 교착상태로 만들어 실질적인 정책결정을 어렵게 하는 부정적인 측면이 강하다.

 

3. ‘4년 중임 대통령제’ 도입의 필요성과 기대효과

 

앞서 한국의 대통령제가 당시의 정치적 상황에 따라 그때그때 맞추기 식으로 변화해 갔으며 이에 따라 시대적 타당성이 부족해 다양한 문제점이 발생하고 있다는 것을 살펴보았다. 또한 현대 사회는 다양한 사회적 갈등이 첨예하게 대립하고 있으며 이를 원만히 해결할 수 있는 대통령의 역할 전환이 필요하다. 향후 우리 대통령의 바람직한 역할은 기존의 ‘제왕적 대통령’이 아닌 ‘정책의 조정자’의 역할을 강조하는 ‘권력의 분권화’ 방향으로 개편되어야 할 것이다. 하지만 많은 국민들은 개헌에 대해 특정한 정치세력이 자신들의 집권을 위한 음모를 실현하는 수단이라고 생각하는 부정적 인식을 가지고 있다. 그러므로 개헌 논의에 있어서 국민들의 합의를 어떻게 끌어내는가가 중요하며 단순히 특정 정치체제가 가진 장점만을 내세워서는 국민들의 이러한 부정적인 의구심을 극복하기 어려울 것이다.

 

이러한 한국적 상황을 고려하여 일부 학자들은 ‘의원내각제’나 ‘이원집정부제’가 대통령제보다 바람직한 권력구조의 방안이라 주장하기도 한다. 하지만 앞에서 살펴본 것처럼 군소정당의 난립과 극심한 사회 갈등으로 인한 빈번한 정쟁의 발생 등은 첨예한 정국의 대립을 야기해 대통령의 국정운영을 어렵게 할 것이고, 과반수를 확보한 다수당의 횡포로 인해 독재가 나타날 수 있기에 의원내각제가 대통령제보다 반드시 민주적이고 효율적이라고 할 수는 없다. 또한 이원집정부제는 대통령이 국가긴급권과 의회해산권을 행사할 수 있어 독재정치 가능성이 상존하며, 대통령과 수상이 행정권을 공유하고 있어 상호간의 갈등이 야기됨으로써 국정운영의 효율성을 저해할 수 있다는 단점을 가지고 있다.

 

이러한 점에서 4년제 중임제를 살펴보면 행 헌법 제70조는 “대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다.”라고 규정하고 있다. 이러한 단임 규정은 대통령이 자신의 임기 중 강력하게 정책을 수행할 수 있는 장점이 있지만, 한편으로는 권력누수 현상을 심화시켜 책임정치 구현을 어렵게 하고, 임기 중에 모든 것을 완성하려는, 즉 정책의 단기적 시각을 강조하는 ‘대통령의 조급증’에 따른 폐해가 발생한다는 한계를 지니고 있다.

 

또한 한국의 정당정치는 앞에서 살펴 본 바와 같이 ‘강한 지역주의’와 ‘엄격한 정당규율’을 바탕으로 다당체제를 유지하고 있어 대통령 소속당이 국회에서 다수당이 되지 못하는 분점정부 현상을 쉽게 야기하여 주요 정책형성 및 집행과정에서 대통령과 국회의 대립과 갈등을 발생시켜 국정운영의 교착과 난국을 불러온다.

 

따라서 단임제가 야기하는 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 단임제를 중임제로 개편해야 한다. 구체적으로 대통령 중임제는 ① 대통령의 책임성 및 신뢰성을 제고하여 민주주의의 질적 발전을 유발시키고, ② 국정운영의 안정성과 효율성을 제고하며, ③레임덕(lame duck) 문제를 조금은 완화시키고, ④ 장기적 안목에서 정책결정 및 집행을 가능하게 해주는 장점을 지니고 있다. 더욱이, 현행 대통령제하에서 지난 20년 동안 평화적 정권교체를 이룩한 우리 국민들의 성숙된 민주역량과 신장된 표현의 자유에서 비롯된 여론을 통한 비판과 감시 기능의 강화를 감안했을 때, 이제는 대통령 중임제를 실시하여도 장기집권과 독재화의 가능성은 매우 희박하다. 결국 중임제는 책임정치 구현과 민주적 대표성 및 신뢰성 확보, 분점정부의 발생 가능성을 단임제보다 상대적으로 낮추어 대통령의 국정운영과 관련 그 효율성과 안정성을 높여줄 것이다.

 

현행법은 5년의 대통령 임기동안 2번의 국회의원 총선거와 1번의 지방선거 또는 2번의 지방선거와 1번의 국회의원 총선거뿐만 아니라 대선 및 각종 보궐 선거 등 약 4-6차례 정도의 선거관리를 해야 하는 소위 ‘선거정국의 상시화’(permanent campaigning)로 인해 국정의 불안과 비효율성을 초래하기 쉽다. 따라서 이러한 선거주기의 불일치에 따른 정치적 비효율성의 문제를 어떻게 해야 할 것인가에 대한 논의가 필요하다. 그러나 이러한 선거주기의 불일치 문제는 대통령의 임기를 ‘4년 중임제’로 개편하면 상대적으로 쉽게 해결할 수 있다.

 

즉, 대통령의 임기를 4년 중임제로 개편하면 국회의원 선거와 대통령 선거의 주기가 일치하게 됨으로써 분점정부의 발생 가능성을 줄이고, 대통령의 민주적 대표성과 정치적 책임성을 담보할 수 있어 국민의 다양한 목소리를 통합하고 조정할 수 있는 대통령의 조정력을 높여준다. 결국 대통령의 4년 중임제는 책임정치 구현과 민주적 대표성 및 신뢰성 확보, 분점정부의 발생 가능성을 낮추어 대통령의 국정운영과 관련 그 효율성과 안정성을 보장해줄 것이다

 

4. 결론

 

앞서서 헌법 개정과 관련 ‘제왕적 대통령의 종언’ 이후 한국 대통령의 국정운영과 관련 그 안정성과 효율성 제고의 관점에서 권력구조 개편의 바람직한 대안을 제시하기 위해 현행 권력구조가 지닌 문제점을 파악하고, 이러한 문제점을 해결할 수 있는 대안으로 ‘4년 중임 대통령제’의 도입을 제시하였다.

 

지금까지 살펴본 현행 권력구조의 문제점들을 종합적으로 고찰하면 아래와 같이 크게 4가지로 요약할 수 있다.

첫째, 현행 5년 단임 대통령제는 대통령의 국정운영에 있어서 단기적 시각을 강조하여 측근인사를 통한 독선ㆍ독단적인 국정운영과 임기 말 권력누수 현상을 심화시켜 책임정치를 구현할 수 없게 만들었다. 결과적으로 지금까지 대통령의 측근과 친인척 권력 비리가 만연하였고, 국정운영에 있어서 정책의 일관성이 결여되고 예측가능성이 어렵게 되어 사회 혼란을 가중시켰다.

 

둘째, 다당체제를 기반으로 하는 한국의 정당정치 현실에서 대통령 선거와 국회의원 선거주기의 불일치는 분점정부의 출현을 고착화시켰다. 타협과 협상의 정치문화가 부재한 상황에서 분점정부의 출현은 국회와 행정부의 대립과 갈등을 더욱 높여 대통령의 국정운영과 관련 그 안정성과 효율성을 약화시키는 원인으로 작용하였다.

 

셋째, 민주화 이후 우리 사회의 자율성이 신장되면서 과거 중앙집권적인 정당체제가 분권적 정당체제로 발전하였고, 여성의 활발한 사회참여와 노동자 정당의 출현 및 인터넷의 급속한 보급과 언론의 역할 증대 등과 같은 변화가 나타났다. 이는 많은 이해집단들의 급속한 성장을 가능하게 하였지만 이들 이해집단들 간의 갈등을 효과적으로 해소하고 통합할 수 있는 제도적 시스템이 부재하여 우리사회의 혼란과 갈등을 더욱더 심화시켰다.

 

넷째, 현행 헌법하의 권력구조는 특정 대통령의 장기집권과 독재화를 방지하기 위해 대통령제와 내각제적 요소가 혼합된 형태이다. 특히, 대통령이 임명하는 국무총리 및 고위공직자들에 대한 국회의 인사청문회와 임명동의권 등이 국회의책임감에 대한 제고 없이 과도한 파당적 개입을 조장시켜 대통령의 정책 추진력저하 및 국정의 공백현상을 자주 노정시켰다.

 

이와 같은 문제점들을 해결할 수 있는 합리적인 권력구조의 대안으로 본 글에서는 ‘4년 중임 대통령제’를 제언하였다. 구체적으로 ‘4년 중임 대통령제’를 도입하면 위에서 전술한 문제점들을 다음과 같이 해결할 수 있다.

첫째, 4년 중임제를 도입하면 대통령 선거와 국회의원 선거주기가 일치하게 됨으로써 통합정부의 출현 가능성이 상대적으로 높아진다. 이로 인해 정부와 국회의 대립과 갈등이 줄어 국정운영의 안정성과 효율성을 높이게 된다.

 

둘째, 4년 중임제를 도입하면 현직 대통령의 재임이 가능하기에 재선을 의식한 대통령과 그의 임기 중 업적이 선거를 통해 평가받음으로써 책임정치 구현이 가능하다. 또한 현직 대통령이 초선인 경우에는 재임이 가능하여 정책의 연속성이 높아지고 이에 따라 정책의 예측가능성이 높아진다. 아울러 현직 대통령이 재임인 경우에도 부통령이 차기 선거에 출마해 당선될 가능성이 있기에 정책의 연속성이 높아질 수 있다.

 

결과적으로 ‘4년 중임 정ㆍ부통령제’의 도입은 위에서 상술한 효과를 기대할 수 있어 지역ㆍ계층ㆍ세대ㆍ성별ㆍ이념 간의 갈등해소, 대통령의 국정운영과 관련 효율성 제고, 미래의 한국에 대한 대비 등이 가능하게 된다. 따라서 본 글은 헌법 개정과 관련 ‘제왕적 대통령의 종언’ 이후 한국 대통령의 국정운영과 관련 그 안정성과 효율성 제고의 관점에서 현행 한국 권력구조의 제반 문제점을 해소할 수 있을 뿐만 아니라 미래의 한국까지도 고려한 ‘4년 중임 정ㆍ부통령제’의 도입이 가장 바람직한 권력구조의 개편 방안이라고 생각한다.

 

참고문헌

 

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정태호, “대통령 임기제 개헌의 필요성과 정당성”, 헌법학연구, 제13권 제1호(2007),

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Cox Gary W, Making Votes Count: Strategic Coordination in the World’s Electoral

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이갑윤, 한국의 선거와 지역주의(오름, 1998); 최장집, “지역문제와 국민통합”, 최협

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강승식, “분할정부에 대한 기본적 이해”, 공법학연구, 제7권 제4호(2006), pp. 213-234;

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함성득, “한국 대통령의 새로운 역할과 리더십: 명령자에서 조정자로”, 행정논총, 제40

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김형성, “헌법개정의 과제와 전망”, 헌법학연구, 제12권 제1호(2006), pp. 9-36.

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김건재 2017.03.30. 23:25

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관리자 2017.04.25. 10:01

김건재님 저희 신나라마당에 많은 관심을 보여주셔서 대단히 감사합니다.

 

지적해주신 타글 인용 부분에 대해 등록글 저자 및 저희 신나라마당의 자체적인 확인을 진행하고 있으며 이에 대해 문제가 없도록 대처하겠습니다.

자세한 방안까지 친절하게 제시해주셔서 다시 한번 감사의 말씀드립니다.

앞으로도 저희 신나라마당에 깊은 애정과 관심을 부탁드립니다.